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宁夏承装(修、试)电力设施许可现状及其存在问题分析

更新时间 :2018-07-12 来源:宁夏办 康乐融
    党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把转变政府职能作为深化经济体制改革和行政体制改革的关键,多次作出部署。本届政府紧紧围绕处理好政府与市场关系,按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求,始终抓住“放管服”改革这一牛鼻子,坚韧不拔地推进政府职能转变。推动政府加快适应社会主义市场经济发展要求,最大限度减少审批,多措并举加强监管,不断创新优化服务,打造便利、公平的市场环境,更大激发市场活力和社会创造力,推动政府治理体系现代化。自“放管服”实施以来,促使我国各层级、各部门自上而下地、通过各种形式开展对各种行政许可事项的清理工作,并结合各部门实际深入研究行政许可运行机制、健全完善监管制度。
    电力行政许可制度是国家行政许可制度的重要组成部分,是电力监管部门履行其监督管理国内电力资源法定职权、实现国内电力市场有序运行社会功能的基本手段和措施。原国家电力监管委员会根据《中华人民共和国行政许可法》、《电力监管条例》和有关法律、行政法规的规定,借鉴国外关于电力业务许可制度的有关理论和做法,并结 合国内电力市场的实践,最终形成了《电力业务许可证管理规定》、《承装(修、试)电力设施管理办法》等相关法规规章。
    但同时我们也不能忽略,因我国电力市场化改革时间较晚,推行该制度的有关理论依托和实践操作相对不够成熟,且因为电力行业的自身特点,电力业务许可制度存在着一定的缺陷和不足,在一定程度上阻碍了电力行业的发展。为此,笔者基于对区内承装(修、试)企业开展许可持有情况调研的基础上,研究进一步完善许可制度的相关措施和建议。
    一、宁夏电力用户受电工程市场和承装(修、试)电力业务许可管理基本情况
    (一)宁夏电力用户受电工程市场基本情况
    用户受电工程市场是一个巨大的市场,市场开放程度不够、市场垄断问题突出,一直是影响其发展的关键因素。在南方某些城市,用户投资形成的受电资产已占到整个配网资产的一半之多,而宁夏地处西北,属于典型的“小省大能源”,电网坚强,风资源和光资源较为丰富,新兴产业发展较为迅速,市场饱和率较低,加之近年随着监管力度的不断增大,用户受电工程市场开放率逐渐上升,受“银改增”及传统建筑工程领域不景气等因素影响,大批量的施工企业转向电力工程投资领域。在2016年的用户受电工程市场开放情况专项监管中宁夏电力公司提供的数据统计分析,供电关联企业承接的用户受电工程仅占用户总数的11.09%,而非关联企业承接用户受电工程则占到总数的88.91%。
    市场开放程度提高带来的是市场主体鱼龙混杂,产品和服务质量良莠不齐。虽然近几年国家能源局进一步简化了申请条件,加大了对承装(修、试)许可证的颁发进度,但仍有相当一部分施工企业在未取得相应资质的情况下开展业务、或已持证企业跨越超越资质承揽工程现象仍时有发生,给用户受电工程带来了质量隐患。即使是已经取得行政许可的施工企业,其提供的产品和服务质量也相差较大,电力用户在信息不对称的情况下很难做出正确的判断和选择。
    (二)宁夏承装(修、试)电力业务许可管理基本情况
    根据《国家能源局西北监管局关于处室(机构)职责分工的通知》、《电力监管业务办公室管理办法》和《电力监管业务办公室管理补充规定》等文件规定,宁夏业务办在资质处的业务指导下,配合资质管理处负责所驻省(区)电力业务许可业务咨询服务,承装(修、试)电力设施许可证申请材料的受理、初审和许可证发放等工作。2017年3月,为进一步发挥宁夏、青海业务办驻在省(区)就近就便监管的优势,根据国家能源局相关文件精神及国家能源局巡视整改要求,明确了宁夏业务办的电力业务许可证核发职责,进一步确定其负责所驻省(区)各级各类承装(修、试)许可业务的核发工作(包括受理、审查、现场核查、提出许可建议、报请审批、颁证以及持证企业的后续监管、数据统计、档案资料管理、年度自检报告审核、跨区作业报告等)。
    (三)宁夏承装(修、试)电力业务许可颁发情况
    截至2018年7月,宁夏自治区取得承装(修、试)资质许可证的企业共238家,其中,民营企业208家,国营企业30家,取得一级资质的企业15家,二级14家,三级48家,四级157家,五级4家。
    二、承装(修、试)电力业务许可制度
    (一)承装(修、试)电力业务许可程序
    承装(修、试)电力业务许可的程序在《承装(修、试)电力设施许可证管理办法》(电监会令第28号)、《关于印发,<承装(修、试)电力设施许可证申请条件>的通知》(电监资质【2010】4号)、《国家能源局关于进一步做好承装(修、试)电力设施许可管理简政放权放管结合优化》(国能资质【2016】352号)等管理办法中已有了较明确的规定,主要包括承装(修、试)电力设施许可证的申请和受理、审查与决定程序、变更与延续和监督管理等几个方面,仅就异于《行政许可法》中一般性许可程序的方面阐述如下:
    1、提交资料齐全,形式完备,是申办承装(修、试)电力设施许可证的充分且必要条件。
    首先,申请主体必须为企业法人,申请内容以申请表所需填写的内容为主,包括企业基本情况、人员、设备等基本情况及其相应附件材料,通过电力业务许可平台,“网上申请、网上许可、网上监督”,建立阳光许可工作机制,基本实现许可信息共享和许可信息公开,为许可对象提供更便捷、全面的服务,同时,按照电力业务行政许可承装(修、试)电力设施行政许可标准化文件要求,以统一的标准和格式做好许可数据更新和信息填报工作,实时向资质中心信息管理系统传递最新数据,确保信息数据的标准化和真实性。
    第二,根据国家能源局资质中心实际开展工作的要求,申请承装(修、试)电力设施许可证应在电力业务许可平台进行填报,并同时提交纸质版申请材料,先由各申请企业在资质中心或其派出机构的网站上注册账号,进入电力业务许可平台内进行填写,并下载申请表,填写表格内的内容,并将人员、设备等证明文件作为附件,一并上传,经行政许可委员会审核合格后,做出行政许可决定。
    (二)分级受理和层级审核。
    按照电力业务行政许可承装(修、试)电力设施行政许可流程规范规定,承装(修、试)电力设施许可分为申请、受理、审查与决定环节,受理岗位、审查岗位、现场核查工作人员及资质管理处负责人在职责范围内分别履行相应职责,派出机构负责人或者行政许可委员会根据申请情况,作出准予许可或者不予许可的决定。
    三、承装(修、试)电力业务许可制度存在的不足
    (一)法律体系不完善
    现行的关于电力业务许可相关的法律法规体系不完善,较为分散,且因制定日期较早,内容与现行实际不符,主要包括:一是《电力法》(1996年)中,设定的关于供电营业区许可。以及对该许可做出细化规定的《电力供应与使用条例》等;二是原国家电力监管委员会制定的《电力监管条例》(2005年制定),该条例中设定了电力业务许可,同年电监会制定了《电力业务许可证管理规定》,对电力许可业务相关规定做了细化。
    电力业务法律法规体系不健全及相对滞后,一是《电力法》中只对供电营业许可进行了设定,对输电、发电、承装(修、试)许可并没有设定,与现行电力业务许可实际不匹配,有关许可事项之间在法律上缺乏必要的衔接。且根据《电力法》制定的《电力供应与使用条例》中对于电力业务许可主体、许可内容也与现有的电力业务许可制度及监管体制不一致。二是2013年国务院机构改革,为加强能源管理,将现国家能源局、电监会的职责整合,重新组建国家能源局。主要职责是,拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策,研究提出能源体制改革建议,负责能源监督管理等。同时,不再保留电监会。能源监管范围进一步扩大,由原来单一的电力监管拓展为对油气、煤炭等广泛的能源领域实施监管,原分散在电力、油气等方面的法律法规有待进一步整合。三是《行政许可法》至颁布已达七年之久,而《电力法》中关于电力业务行政许可方面的条款却迟迟没有进行修改完善,对电力业务行政许可的权威性和严肃性带来了一定的影响,也使得负责电力业务许可管理的行政机关开展实际工作造成一定的困难,大大降低了行政许可工作开展的效率。
    (二)行政许可主体部分职能缺失
    价格监管与市场准入监管,是在如今完全放开的市场经济条件下实施能源行业监管最为核心的两项监管职权,这两项基本职权的缺失势必会导致监管机构无法有效有力实施监管。原中编办下发的《关于明确发改委与电力监管委员会有关职责分工的通知》,对发改委和原电监会在电力市场准入、电价管理及电价监督检查等方面做了明确的职责分工,而2013年机构改革后,《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》(国发[2013]中关于国家能源局主要职责分工中仍然未提及投资准入、项目审批及技术质量标准等,只是规定了“监督检查有关电价、拟定各项电力辅助服务价格”,而电力企业国有资产管理划归国资委,监督企业财务制度则以财政部为主,缺少最核心的电力价格审批和投资准入,导致国家能源局监管行为的约束力和权威性不足,造成监管工作无法有效有力进行。
    (三)许可功能和内容设定不足
    1、由于行政许可主体部分职能缺失,导致电力业务许可功能的发挥被削弱。
    一是从《承装(修、试)电力设施许可证管理办法》颁布以来,承装(修、试)电力设施许可证已在全国范围内大面积颁发,但是由于行政许可主体薄弱的职能设定,未树立起许可证的权威性,也没有明确的法律规定和实践操作实现非持证不能经营的局面,导致大量的监管对象对许可证的功效无法引起足够的重视。例如就目前政府项目公开招投标的条件设置来看,一般只要求具备建设部门颁发的电力工程施工总承包资质,而未要求施工企业同时具备承装(修、试)电力设施许可证,自治区安监局规定,必须取得住建厅颁发的施工资质,才可以去办理《安全生产许可证》,而《承装(修、试)电力实施许可证基本只能用于去供电公司报验提交接电申请时使用。且部分国家电网供电公司目前还有“双资质”现象,即要求施工企业在报验时要同时具备建设部门颁发的电力工程施工总承包资质和承装(修、试)电力设施许可证,致使电力设施许可证在地方的权威性受到削弱。
    2、许可标准和条件应根据地方差异、企业实际情况进行细化。承装(修、试)电力设施许可证所需施工机具设备条件》中所列各级各类许可应配备的施工机具,未考虑到地方南北气候、地形等施工条件的差异所导致的施工工艺、所需工器具的不同而进行了统一的规定,应根据具体情况的不同留有可调整的空间,或者按西北实际制定细化标准。
    (四)用户受电工程市场不规范。一是仍存在部分电力施工企业无证或超越许可从事承装(修、试)电力设施活动;二是少数电力施工企业将属于承装(修、试)电力设施活动的施工作业项目违规分包给无证企业;三是一些企业采取出具法人授权委托书、缴纳社保等方式,与挂靠人建立形式上的劳动用工关系,实质将许可证出借给个人承接工程,并从中以收取管理费、利润分成等方式获取收入;四是一些施工企业、个人借用、挂靠许可证投标或者承接工程,个别无证企业为承揽电力工程,伪造许可证,或涂改许可证现象严重,这在近年来国家能源局开展的配网工程执行资质许可和人民群众满意用电驻点监管中都发现了类似问题。五是部分外地施工企业进宁作业,未按规定向施工地能源监管机构报告,且部分施工企业挂靠、或伪造外地高级别资质进宁作业现象严重,严重扰乱了区内用户受电工程市场。六是在多次检查中发现,持有试验类别许可资质的企业,在用户工程施工验收试验时,试验管理混乱,向供电公司提供的报装资料中,试验报告无日期、试验人员未签字或者不在施工报验的企业任职。
    四、完善承装(修、试)电力业务许可制度的建议
    1、完善电力业务法律法规体系
    首先,进一步落实国务院关于简政放权的精神,优化、简化许可条件,不断完善许可制度,更好地发挥许可证对电力市场的规范、准入作用。现行《电力法》于1996年颁布,大量条款已于现行实际不符、脱节,特别是在行政许可的设定上,新的《行政许可法》颁布后,和部分电力业务许可规定的出台出现了脱节和矛盾的设定的现象,所以迫切的需要国家立法机关,对《电力法》、《电力供应与使用条例》等法律法规进行修订,而修订过程,应充分征求国家能源局的意见,结合我国电力市场实际,完善我国电力业务许可法律体系,着力解决电力业务许可的法律地位等后续问题。其次,应根据《行政许可法》对于行政许设定的要求,现行《电力法》修改后,应进一步完善电力业务许可制度,以电力行业基本法律的形式明确设定电力业务许可,明确划分地方电力管理部门、监管部门及其他相关组织的权力和职责,更好的发挥许可证对电力市场的规范、准入作用。三是继续推动电力行业信用体系建设办法,真正的发挥信用评价在资质管理和市场准入等工作中的作用,引导电力企业诚实守信、依法持证、规范经营,建立良好的信用记录。
    2、完善电力业务许可主体职能
    目前,发改委、国资委、财政部、安监局、经信委、住建厅与国家能源局在能源行业监管方面存在职能交叉、混同、分散的局面,如果不能进一步有效协调国家能源局与其他行政部门的关系和职责界定,根本谈不上有效有力监管。相对合理的建制模式应以《行政许可法》及国家简政放权落实开展“放管服”工作为契机,逐渐减少行政审批,转由市场竞争机制有效调节和引导,明确国家能源局为电力行业的主管部门,依托其强大的专业背景和熟悉的市场运营规则和资源来对电力企业进行市场准入、行业监管进行全方位的控制,做到审批与监管一体化,实现电力行业的有效监管。
    3、完善许可设定不足
    在开展《承装(修、试)电力设施许可证管理办法》(原国家电监会28号令)修订工作的基础上,进一步调整细化许可规范。在普遍调研区内承装(修、试)企业的基础上,汇总企业普遍反映的建议如下:一、是调整承装(修、试)许可业绩要求。现《承装(修、试)电力设施许可证管理办法》和《承装(修、试)电力设施许可证申请条件》中规定,在许可事项变更申请时,最高年结算收入和工程业绩两者必须同时满足,建议修改为“或”的关系,即两者满足其一即可。且适当调整架空线的公里数,就宁夏现今用户受电市场来看,电缆入地化程度较高,城市基本做到了电缆入地,架空线数量较少,建议适当调整架空线的公里数。二是进一步明确《承装(修、试)电力设施许可证》和住建部门颁发的电力总承包资质在行业内的使用范围,避免“双资质”重复现象给企业带来的不必要负担。
    4、建立定期的审查监督机制,加强后续监管。一是依法持证规范经营。督促区内承装(修、试)电力设施企业认真落实许可制度,依法持证并在规定的许可范围内、按照相应的等级开展业务。二是加大对违法违规行为的查处力度。特别是对提供虚假申请材料的,骗取、涂改 、倒卖和出借许可证的,转包或违规分包工程的,挂靠、借用许可资质的,监管部门应严肃查处或者转交有关执法单位处理。三是继续加强许可条件保持情况的监管。应加强年审自查工作的动态核查工作,随机抽取持证企业对其许可条件保持情况进行监督检查,如施工机具配备情况、人员配置等,使施工企业持续满足许可条件。四是应督促电网企业协助监管机构加强对承装(修、试)电力设施许可证的资质审核报验工作。按照《承装(修、试)》管理办法》第44条规定:“电网企业发现未取得许可证或者超越许可范围承揽用户受电工程的单位或者个人,未按照本办法规定及时报告的,应给予警告、处一万元以上三万元以下罚款”,说明电网企业对资质审核也具备审核义务,且由于其直接受理用户报装接电等手续,更容易发现承装(修、试)企业资质持有等实际情况;且在报验时,应让持证企业提供试验人员等关键岗位人员的社保,督促承装(修、试)企业人员固化,加强对竣工验收资料的把关,特别是对试验、隐蔽工程等关键环节的把关。
    5、完善行政许可机构内部监督制约机制,加强资质管理工作的监督检查。一是按照《电力业务许可承装(修、试)电力设施行政许可流程规范》相关要求,落实集体决策和主要领导责任制,建立健全内部监督制度,规范标准化流程,推行办结回访制度。强化资质管理内控流程、实施各环节相互制约机制,受理、初审、复核按要求分开,加强对行政许可实施工程中自由裁量权的清理,限制自由裁量空间,严格约束经办人员的裁量自由。要通过办结评价和内部廉政提醒等手段,加强对从事资质管理人员及许可质量的监督检查。二是要加强对资质管理的外部监督检查。主动接受对资质管理工作的外部监督检查,及时纠正违规行为,拓宽和畅通群众监督举报渠道,主动接受社会监督。